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Artículo 368

Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial.

Presentación

El Artículo 368 se encuentra en el apartado dedicado a hidrocarburos. Hace referencia a la manera en cómo se distribuirán de las regalías obtenidas por la producción de hidrocarburos, entre los departamentos productores y no productores de hidrocarburos, y el Tesoro General del Estado.

Descripción

El Artículo 367 en el Capítulo Tercero (Hidrocarburos), del Título II (Medio Ambiente, Recursos Naturales, Tierra y Territorios), de la Cuarta Parte de la Constitución Política del Estado (Estructura y Organización Económica del Estado).

 

El artículo está compuesto por un párrafo que establece el porcentaje en regalías que percibirán los departamentos productores de hidrocarburos, que será del once por ciento de su producción fiscalizada. El artículo también establece que los departamentos no productores y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes de los beneficios de las actividades hidrocarburíferas. Finalmente, el artículo establece que los porcentajes de participación deberán ser fijados mediante una ley especial

 

De acuerdo a lo establecido por el Artículo 411 se puede afirmar que el Artículo 368 es semirrígido, puede ser reformado de dos maneras: a través de una reforma total o a través de una reforma parcial de la Constitución. En el caso de una reforma total de la Constitución a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo. En el caso de una reforma parcial mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios o por iniciativa popular. La vigencia de toda reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio.

 

A partir de la revisión de los archivos de la Asamblea Constituyente, se puede observar que el Artículo ­­­­368 se consolida en el Proyecto de Texto Constitucional aprobado en Grande en Chuquisaca. Tiene antecedentes en tanto en el Informe por Mayoría, como en el Informe por Minoría, de la Comisión 12 (Hidrocarburos).

 

La distribución de los ingresos generados por los hidrocarburos es un debate que surgió en el periodo anterior a la Asamblea Constituyente, en el marco de las interpelaciones departamentales por autonomía, y control sobre los recursos que se hallaban en los territorios departamentales. Si bien ya existía una distribución de regalías en el periodo de los gobierno neoliberales, este tema no fue tratado en anteriores textos constitucionales. Por lo tanto se afirma que no existen antecedentes a este artículo en el constitucionalismo boliviano.

Distribución de los beneficios de los hidrocarburos -Categoría-

No es posible comprender el mandato del Artículo 368 si no se hacen, antes, algunos apuntes breves sobre la situación de los hidrocarburos antes de 2006, año que se lleva a cabo la denominada ‘nacionalización de los hidrocarburos’. A partir de estos apuntes es posible comprender mejor la creación de las contribuciones y participaciones actuales del sector hidrocarburífero, y el sentido de las mismas. De esta manera se puede analizar el sentido político de la recuperación del excedente de los hidrocarburos.

 

Lucha popular por el excedente hidrocarburífero y cambio del modelo económico.

 

Durante el periodo de los gobiernos neoliberales, la economía del sector hidrocarburífero fue completamente privatizada, dejándose a YPFB como una empresa residual, que sin embargo era la que cargaba con todas las obligaciones de las empresas extranjeras. Este periodo supuso una fuga descontrolada del excedente, el enriquecimiento de las empresas extranjeras, y la ausencia de los beneficios generados por los hidrocarburos desde la perspectiva del pueblo boliviano. De hecho, no solo el excedente era confiscado en su gran mayoría, sino que el pueblo boliviano, siendo poseedor de las riquezas hidrocarburíferas, no las aprovechaba.

 

[…] las disposiciones legales para el sector de hidrocarburos elaboradas durante los gobiernos neoliberales […] permitieron la constitución de un super poder petrolero en Bolivia que se benefició de la exportación de gas barato a sus filiales en los países limítrofes, de las rebajas en los pagos de regalías y del impuesto de remisión de utilidades, así como de la explotación del mercado interno. Las empresas favorecidas por las constantes alzas de precios de los combustibles destinados al consumo de los bolivianos y que guardaban relación con la elevación internacional del precio del petróleo. (Fernández, 2009: 63).

 

En este marco, las contribuciones de las empresas al Estado, en los primeros años del siglo XXI, eran verdaderamente exiguas. Existía una entrega cada vez más servil del excedente hidrocarburífero, a las empresas extranjeras. Todo este escenario tan desalentador funcionaba por la influencia que tenían las empresas en altos funcionarios de los gobiernos neoliberales. Siendo uno de los sectores más prominentes de la economía boliviana, “los pagos que realizaron las compañías por regalías e impuestos resultaron sumamente exiguos para el Estado, respecto a otras fuentes de ingresos fiscales” (Fernández, 2009: 66). Por lo tanto, resultaba imperativo rediseñar el sistema de regalías y contribuciones.

 

Luego de los conflictos sociales del año 2003, que comprendieron movilizaciones en los cinco departamentos de occidente del país, estaba claro que debía cambiarse el modelo neoliberal de privatización escatológica de los recursos naturales. La insurrección denominada ‘Guerra del Gas’ fue el momento cúspide del rechazo de la población a las políticas neoliberales de privatización de la economía. El año 2003, frente a un evidente déficit fiscal, la respuesta liberal del gobierno, como usualmente ocurre en gestiones liberales, fue cargar impositivamente a la población. Este hecho dio lugar a que la población afectada se cuestione sobre las regalías y beneficios que debían aportar las ‘capitalizaciones’ al Estado.

 

“Por aquel entonces comenzó a difundirse y discutirse de manera amplia el hecho de que las corporaciones petroleras que operaban en Bolivia pagaban sólo el 18% de impuestos sobre volúmenes totales de gas y petróleo extraídos y que, además, tal producción no era controlada por ninguna entidad estatal sino que se daba por buena y fiable la información contenida en las ‘declaraciones juradas’ de las propias empresas” (Gutiérrez, 2008: 199).

 

El creciente malestar de la población y la respuesta violenta del gobierno, que no tenía argumentos para justificar medidas antipopulares dio lugar a una de las más importantes movilizaciones de la historia reciente, el año 2003. “El repudio inicial a la exportación del gas hacia México a través de los puertos chilenos ya era durante la primera quincena de septiembre una consigna que articulaba las distintas movilizaciones sociales” (Gutiérrez, 2008: 206). El correlato de esta movilización fue la caída del gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, y en lo que respecta el sector de hidrocarburos, la necesidad de re-direccionar la economía hidrocarburífera, en una dirección indefectiblemente crítica del liberalismo de años anteriores.

 

La denominada ‘Agenda de Octubre’ fue uno de los principales ejes que darían lugar a las reformas y transformaciones políticas, que tienen lugar hasta el presente. Uno de los puntos de esta agenda popular era acabar con los negocios transnacionales en el sector hidrocarburífero –el otro punto central era la realización de la Asamblea Constituyente–. En este contexto, el gobierno de Carlos Mesa, con el objetivo de neutralizar las movilizaciones sociales, decidió realizar un referéndum vinculante sobre el destino de los hidrocarburos, y la elaboración de una nueva ley de hidrocarburos, que reemplazara la promulgada en 1996 (Gutiérrez, 2008). Este referéndum, que además tenía también la intención de legitimar al nuevo gobierno en el periodo de inestabilidad que se vivía, tenía una formulación que sobre todo apuntaba a reacomodar la relación con las trasnacionales.

 

De hecho, algunas preguntas no ofrecían luces claras sobre el re-direccionamiento de la política hidrocarburífera. Para muchos de los protagonistas de la ‘Guerra del Gas’, como la Coordinadora del Gas, este referéndum era tan solo un intento de refrendar la manera en como se había llevado la privatización, y no así en trascenderla. Sin embargo, la ambigüedad a que condujeron las cinco preguntas del referéndum no permitió que la multitud movilizada en 2003, y las organizaciones sociales acordaran una respuesta al referéndum que fuera conjunta. Algunos días después del referéndum, el gobierno de Carlos Mesa presentó el proyecto de Ley 3058 de Hidrocarburos, que se aprueba el 18 de mayo del 2005, vigente hasta el presente.  

 

Mediante esta ley se redefine el tema de pagos de regalías, y se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que de acuerdo a la ley, se aplica a la producción de hidrocarburos sobre todo el territorio boliviano, y sobre toda persona natural o jurídica, pública o privada, que produce hidrocarburos en cualquier punto del territorio nacional (Artículo 54 de la ley). En lo que respecta a las regalías, la ley establece que una participación de la Producción Nacional Fiscalizada de los Hidrocarburos equivalente al 11% va para los departamentos productores; y el equivalente al 1% para los departamentos  de Beni (que recibe dos tercios) y Pando (que recibe un tercio). Finalmente la ley establece una participación del 6%, en concepto de regalías, para el Tesoro General de la Nación (TGN).

 

Esta legislación, sin embargo, no resolvió la motivación principal del pueblo boliviano, movilizado el año 2003. Si bien se redefinieron el tema de ingresos fiscales, y el sector hidrocarburífero continuaba supeditado a las presiones del mercado externo. La cuestión de la recuperación de los hidrocarburos, y de la finalización de la economía privada transnacional quedaba irresuelta. El año 2005, la movilización popular se rearticuló. No bastaba con algunas reformas legislativas, o algunas acciones políticas pseudo-populares para que la situación gestada desde el año 2000 se estabilizara.

 

La oposición de los sectores populares, y del Movimiento Al Socialismo desde el Congreso, a la ley de hidrocarburos condujo nuevamente a la movilización social. El carácter únicamente reformista de la Ley del presidente Carlos Mesa, era justificado y defendido por el propio gobernante: “Lo que plantea la ley del señor Evo Morales, es una ley que la Comunidad Internacional no acepta, y que las empresas petroleras van a llevar a arbitraje” (Mesa citado por Gutiérrez, 2008: 273). Por lo tanto, la intensión del gobierno de ese año era clara, solo reacomodar en términos fiscales la participación de las transnacionales en el sector hidrocarburífero. El colofón de las movilizaciones de ese año fue –entre las que sobresalen la Guerra del Agua, esta vez en El Alto[1]–, la renuncia del Presidente Mesa, y la sucesión directa hasta el presidente de la Corte Suprema de Justicia, para que convocara a elecciones[2].

 

A finales del año 2005 tuvieron lugar las elecciones presidenciales, en las que obtuvo la victoria electoral Evo Morales. Una de las primeras medidas adoptadas durante este gobierno fue la denominada nacionalización de los hidrocarburos, además de la realización de la Asamblea Constituyente. Ambos procesos, contemporáneos, dan lugar a la posibilidad de nuevos escenarios sobre el sector hidrocarburífero, sobre los que se reflexionará a continuación.

 

Nacionalización de los hidrocarburos, Constitución Política del Estado y regalías.

 

El año 2006, mediante Decreto Supremo 28701 de 1 de mayo, se lleva a cabo la denominada nacionalización de los hidrocarburos. Esta fue una de las principales medidas políticas del nuevo gobierno, aunque fundada todavía en las disposiciones de la Ley 3058 de Hidrocarburos, y en la narrativa nacionalista y estatalista del texto constitucional de 1967. En este marco, el decreto establece en su artículo primero que el Estado recupera la propiedad, la posesión y el control total y absoluto de estos recursos. Recuperando el tenor de las luchas sociales llevadas a cabo entre los años 2000 y 2003, la voluntad popular clamaba la salida de las empresas transnacionales. Empero el decreto señala más adelante que sólo podrán seguir operando en el país las compañías que acaten inmediatamente las disposiciones del presente Decreto Supremo, hasta que en un plazo no mayor a 180 días desde su promulgación se regularice su actividad, mediante contratos que cumplan las condiciones y requisitos legales y constitucionales.

 

Para muchas lecturas críticas del proceso nacionalizador de los hidrocarburos, esta medida, al igual que en anteriores gestiones continúo con la dinámica de, únicamente, reacomodar las relaciones entre el Estado y las empresas transnacionales. “Sin embargo al finalizar el tercer año del gobierno del MAS, el año 2008, todo parece indicar que ha decidido coexistir con el capital transnacional petrolero, minero y financiero, dejando en pie muchos de los andamios sociales y burocráticos del viejo Estado” (Fernández, 2009: 80). Estas afirmaciones tienen que ver con reflexiones sobre todo en términos cuantitativos, respecto a las transformaciones en el manejo de la renta de los hidrocarburos.

 

Lo cierto es que, en términos pragmáticos, se establece la tensión, sobre todo a partir del texto constitucional vigente, entre vocaciones o aspiraciones respecto al aprovechamiento y uso de los recursos hidrocarburíferos. Esta tensión se visibiliza incluso en el propio texto constitucional, y esto tiene que ver directamente con el mandato del artículo que se analiza.

 

En primera instancia, una de las funciones principales del Estado moderno es la de generar una situación deseable de bienestar, que tiene que ver con generar condiciones aceptables de justicia en el sentido rawlsiano del término. “Las instituciones básicas de la sociedad –sostiene Rawls– no deben distinguirse simplemente por ser ordenadas y eficientes: ellas deben ser, sobre todo, justas” (Gargarella, 1999: 21). En este sentido, desde la teoría de la justicia de Rawls, en el momento de deliberación en torno al ‘contrato hipotético’ llevado a cabo entre individuos racionales, para lograr la constitución de una sociedad justa, uno de los parámetros fundamentales a considerarse son lo que Rawls denomina ‘bienes primarios’. Es decir “aquellos bienes básicos indispensables para satisfacer cualquier plan de vida” (Gargarella, 1999: 37). Esto conlleva a que, si bien pueden existir diferencias materiales entre los sujetos de una sociedad, las mismas se justifican si “forman parte de un esquema que mejora las expectativas de los miembros menos aventajados de la sociedad” (Gargarella, 1999: 39).

 

Este razonamiento liberal se aplica a las políticas económicas de los Estados, para justificar las dinámicas del mercado y las exigencias del sistema capitalista, en el marco de generar las condiciones materiales que generen la sensación de justicia. En este marco, las políticas neoliberales de la supuesta ‘capitalización’ de las empresas del Estado, se justificaban discursivamente en el objetivo de ajustar las instituciones justas, en el marco de un esquema económico eminentemente liberal y privatizador. Sin embargo, ello no implicó que se alcanzar el grado deseado de justicia.

 

En el mismo sentido, la nacionalización de los hidrocarburos, y la manera en cómo esta medida al presente, según los críticos de la misma, mantiene el mismo esquema de mercado, también tiene que ver en gran medida  con el reajuste de las instituciones justas. Es decir, con reformular el camino para alcanzar el mayor grado de justicia. Es aquí donde ingresa la tensión entre un determinado ideal de finalizar con toda dinámica económica neoliberal, y la constringente función de todo Estado de no socavar  ciertas condiciones materiales mínimas que le aseguren a la población parámetros mínimos de bienestar. El problema con este reacomodo de las relaciones económicas es que, al igual que con experiencias pasadas, si bien tiene la vocación de redireccionar el camino hacia la justicia rawlsiana, reacomodando las instituciones justas, no asegura que se llegue a la misma.

 

En este marco, el texto constitucional establece que todos los recursos naturales, incluyendo a los hidrocarburos son de propiedad y dominio directo indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano (Artículo 349). Y, en el marco de una crítica al sistema capitalista y las dinámicas históricas del mismo, establece como función prioritaria del Estado (Artículo 9) la necesidad de industrializar los recursos naturales para superar la dependencia de la exportación de materias primas y lograr una economía de base productiva (Artículo 311), además en el marco de un desarrollo sustentable y respetuoso del medio ambiente.

 

Sin embargo, por otra parte, se constitucionaliza la distribución de regalías a los departamentos por las actividades hidrocarburíferas, es decir por el excedente generado por estas actividades. Este mandato guarda estricta concordancia con el Artículo 367 que establece que:

 

La explotación, consumo y comercialización de los hidrocarburos y sus derivados deberán sujetarse a una política de desarrollo que garantice el consumo interno. La exportación de la producción excedente incorporará la mayor cantidad de valor agregado.

 

Empero, debe hacerse hincapié en que la condición de posibilidad de las regalías, que además fueron uno de los motivos de mayor confrontación durante el proceso constituyente, es la continuidad de las actividades hidrocarburíferas orientadas a la exportación de estos recursos en calidad de materias primas. En este marco, la tensión que se presenta en el texto constitucional tiene que ver con cómo lograr una economía de base productiva, y ya no sujeta al modelo primario exportador, sin mermar el bienestar generado por distribución del excedente de la exportación de los hidrocarburos.

 

En este caso, la crítica al proceso nacionalizador de los hidrocarburos tiene que ver con la prosecución de un esquema de distribución de riqueza a partir de un proceso liberal de los derechos del mercado: las empresas transnacionales tienen reconocimiento estatal para seguir operando en Bolivia, con la condición de que el excedente beneficie a toda la sociedad, favoreciendo a los presupuestos públicos. En este sentido, la necesidad de distribuir regalías para el desarrollo de las políticas públicas del Estado, en todos sus niveles, puede conllevar a la validación y prosecución del esquema liberal de mercado, es decir la exportación de materias primas.

 

En este sentido, la regalías sobre la producción de hidrocarburos, forman parte de las instituciones justas generadas por los gobiernos neoliberales que no pueden sacrificarse arbitrariamente y de manera total, para lograr otro tipo de modelo, sin que ello conduzca a  la germinación y profundización de la conflictividad. Por lo tanto, el Artículo 368 mantiene esta institución. Antes de ingresar en profundizar este mandato constitucional, conviene aclarar qué son las regalías

 

Se entiende por regalía una prerrogativa, o privilegio. De hecho el término proviene del inglés royalty, que eran los privilegios de que gozaban los reyes por su condición de soberanos. “En términos amplios es un privilegio o excepción de que goza un individuo [o colectividad] en alguna actividad” (Serra, 2001: 965). En el caso de los hidrocarburos, se trata de la cantidad en términos monetarios, que deben pagar las personas o empresas particulares, locales o extranjeras, para poder explotar y aprovechar los recursos naturales del pueblo boliviano, administrados por el Estado. Es decir, las regalías, en el marco de la narrativa constitucional, son porcentajes que deben pagar las empresas para poder explotar los recursos del pueblo boliviano.

 

Para poder comprender la disposición del Artículo 368 es necesario considerar el núcleo duro de la Constitución, es decir el modelo de Estado y, en consecuencia, la organización territorial del mismo. El texto constitucional establece que Bolivia se constituye en un Estado Plurinacional, Unitario, descentralizado y con autonomías (Artículo 1). Esta nueva condición del Estado tiene que ver con una serie de clivajes, de distinto contenido, y que fueron desenvolviéndose o develándose en distintas temporalidades. Uno de esos clivajes fue la reivindicación regionalista de los departamentos de la denominada media luna, notablemente de Santa Cruz y de Tarija, cuya reivindicación regionalista tenía un contenido económico ligado estrechamente al tema de los recursos naturales y sobre todo los hidrocarburos.

 

Regalías de los departamentos productores.

 

Efectivamente, parte de la reivindicación de los departamentos, de Santa Cruz y Tarija sobre todo, se fundaba en su carácter de productores de hidrocarburos, lo cual generó en ellos una conciencia de su situación favorable con relación a los demás departamentos. La lucha de los departamentos señalados no contenía, por lo tanto, un tenor únicamente político, o cultural como en determinado momento se intentó hacer creer, sino y sobre todo económico. Era una lucha por las regalías de los hidrocarburos que se hallaban al interior de sus límites territoriales. Esta tensión repercutió con mucha intensidad en los debates de la Asamblea Constituyente, sobre todo ante la aparición  de la propuesta de la creación de un nuevo departamento (Chaco), en el que quedarían resguardados los hidrocarburos de los intereses cruceños y tarijeños (ver. Schavelzon, 2012).

 

Esta tensión fue resuelta con la disposición del presente artículo, y con el aplacamiento de la intención de fortalecer una región chaqueña, a través de la protección de los límites departamentales, frente a la autonomía regional (Artículo 280). En este sentido, los departamentos, sobre todo a partir de los acuerdos logrados en Cochabamba, el año 2008, lograron proteger su autonomía y la condición material de la misma, es decir su participación en las regalías.

 

En este marco, se constitucionalizaron las regalías de los departamentos, favoreciéndose a los departamentos productores. La Constitución establece que los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. Esta es la disposición que lograron introducir los departamentos productores de hidrocarburos (Santa Cruz y Tarija), protegiendo de tal forma su participación en la producción de este recurso natural. Esta participación, a través de regalías proviene del total de la producción de cada departamento, que deberá ser previamente fiscalizada por la entidad autárquica encargada de regular, controlar, supervisar y fiscalizar las actividades de toda la cadena productiva del sector hidrocarburífero (Artículo 365). Los departamentos productores de hidrocarburos son los únicos, siguiendo la narrativa del texto constitucional, que perciben regalías por el once por ciento.

 

Participación de los demás departamentos y el Tesoro General del Estado

 

La querella que tuvo lugar durante el proceso constituyente, entre el gobierno central y los departamentos que reclamaban autonomía tenía que ver con el sustento material de ese proyecto de Estado. La certeza de las grandes reservas de hidrocarburos hizo de estos recursos la condición de posibilidad de la edificación del nuevo Estado. Si bien históricamente, los recursos naturales siempre surgieron como la base material para la consolidación de un proyecto nacionalista, la problemática que se planteó durante el proceso constituyente, y que se refleja en el propio texto constitucional, es cómo hacer un Estado Plurinacional, pluriautonómico, plurijurisdiccional, a partir de los recursos naturales, y notablemente los hidrocarburos.

 

La querella de los departamentos productores de hidrocarburos, que podía haber derivado en una profunda crisis política, derivó en mantener la concesión del once por ciento de las regalías, establecida en la Ley 3058 de Hidrocarburos. Sin embargo, la introducción de la autonomía departamental en el texto constitucional, así como de los demás niveles autonómicos precisaba un tratamiento, sino igualitario, por lo menos equitativo con las demás entidades territoriales. En este sentido, los departamentos, que si bien tienen igualdad jerárquica (Artículo 276) con relación a las demás unidades territoriales, siguen siendo –en la narrativa misma de la Constitución–  las unidades territoriales dominantes. En efecto estas unidades territoriales, en el marco del ejercicio de sus competencias, tienen la facultad de transferir o delegar funciones, o coordinar una acción conjunta con los niveles locales (autonomía municipal, autonomía indígena originario campesina y autonomía regional). 

 

La importancia que sigue teniendo la figura del departamento en la organización política y territorial del Estado boliviano, derivó en que estas unidades reciban una participación de los beneficios generados por los hidrocarburos. En este sentido, además de que los departamentos productores de hidrocarburos reciben una regalía del once por ciento, los departamentos no productores también obtendrán una participación en los porcentajes.

 

Por otra parte, al ser los hidrocarburos los recursos naturales con mayor rentabilidad, mayor productividad en los últimos años[3], siguen siendo considerados como condición de posibilidad material para la realización de las políticas del Estado (económicas, sociales, entre otras). Los hidrocarburos en este sentido son el sector quizás más estratégico, actualmente, de la economía boliviana. En este sentido, la participación del gobierno central en los beneficios de los hidrocarburos es también vital para la construcción del nuevo Estado.

 

En consecuencia la Constitución establece que también el Tesoro General del Estado obtendrá una participación en los porcentajes de la producción hidrocarburífera. Según el propio vicepresidente Álvaro García Linera, el porcentaje que ingresa al Tesoro Nacional del Estado forma parte de las regalías y los ingresos obtenidos a través del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que correspondería al 50% de las utilidades obtenidas por los hidrocarburos (García, 2012). Estas utilidades se distribuyen en distintas áreas: entidades autónomas, educación superior, entre otras. De estas utilidades una parte es destinada al Tesoro General del Estado. El Tesoro General del Estado cumple la función de ser el colchón financiero del Estado, es decir las reservas para que el Estado pueda implementar políticas de distinta índole, o especular en el mercado financiero internacional.

 

De todas formas, el texto constitucional establece que los porcentajes para los demás departamentos no productores, así como para el Tesoro General del Estado, deberán ser fijados mediante una ley especial. Este mandato supone que los hidrocarburos forman parte de un régimen especial, que deberá estar normado por una ley especial o sea cuya aprobación no tiene lugar al igual que con las legislación ordinaria[4]. Esta ley especial debe especificar cuáles son los porcentajes de participación de los demás departamentos no productores de hidrocarburos, y su procedencia (regalías o IDH); lo mismo en el caso de la participación del Tesoro General del Estado, y para las demás entidades que se beneficien de la renta de los hidrocarburos, ya sea directamente o a través del propio Tesoro General.

 

Validación de las instituciones justas y condición de estatalidad

 

La existencia, en la Constitución, de la tensión señalada entre la búsqueda de transformar el modelo, las estructuras, el sistema económico, y la indefectible reproducción de las instituciones justas generadas en el marco del régimen liberal privatizador no implica necesariamente una derrota o contradicción irremediable. En el texto constitucional vigente, si bien ante la necesidad de mantener ciertos esquemas de bienestar, existe una validación parcial del capitalismo global, a través de la prosecución tácita de un modelo exportador de materias primas, existen contrapesos que pueden ser aun más determinantes.

 

En primera instancia, el reacomodo de las instituciones justas es tan solo una lateralidad, en el marco de una transformación mucho más profunda de las estructuras y relaciones políticas, económicas, sociales y culturales. A partir del texto constitucional vigente Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, además de que se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico (Artículo 1). Este cambio en la estatalidad, y en la condición de estatalidad, supone una deconstrucción múltiple de sentidos, que incide inevitablemente también en el reacomodo de las instituciones justas, y la validación del capitalismo global como condición del excedente de los hidrocarburos.

 

En el marco de estas transformaciones, el sentido de las regalías ya no puede comprenderse de la manera en cómo se lo plantea durante los gobierno neoliberales en los años noventa. Las regalías como instituciones justas deben adecuarse también al movimiento pluralista de transformación del Estado. Por lo tanto, el excedente generado por los hidrocarburos debe, necesariamente, ejecutarse en el marco de la política pluralista, es decir con miras a satisfacer las aspiraciones materiales de la sociedad plural. Esto es, debe ejecutarse en políticas públicas determinadas por las narrativas culturales de la sociedad plural.

 

Es en este sentido, que el reacomodo de las instituciones justas debe hallar su contrapeso, en el marco de la construcción de una justicia plural, de la búsqueda de un bienestar plural. Por lo tanto, las regalías dejan de ser simplemente una prerrogativa unidireccional, y pasan a ser condicionantes para avanzar en el movimiento pluralista de transformación del Estado.

 

[1] Parte de las movilizaciones que se suscitaron ese año, en el mismo tenor de rechazo a la economía neoliberal gestada desde los años noventa, tenía que ver también con la petición de que la empresa Aguas del Illimani, dependiente de la transnacional Suez-Lyonesse des Eaux– dejara la ciudad de El Alto. En este conflicto, el gobierno de Carlos Mesa también expresó su subordinación a las transnacionales públicamente: “Resulta don Abel Mamani, que decir queremos que SAMAPA se haga cargo de Aguas del Illimani ¿con qué presupuesto? Usted cree que a SAMAPA le cae dinero por arte de magia […] ¿Usted, le va a pagar a Aguas del Illimani cuando nos haga juicio por 50 millones de dólares?” (Mesa citado por Gutiérrez, 2008: 274). En esta entrevista, en que Mesa demostraba su falta total de disposición de llevar a cabo políticas más audaces, también calificó a las movilizaciones sociales que tenían lugar, como “un carnaval de locos” (Mesa citado por Gutiérrez, 2008: 274).

[2] Sin embargo, la Ley 3058 de Hidrocarburos de 18 de mayo del 2005, propuesta por el gobierno de Carlos Mesa se aprobó, quedando vigente hasta el presente.

 

[3] Según datos del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), entre los años 2006 y 2010, los hidrocarburos conformaron el 45,5% de la estructura sectorial de exportaciones (Arze, et al. 2011: 11).

[4] En el caso de las leyes especiales puede ocurrir que se precise dos tercios de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional para su aprobación, o dos tercios de los presentes. El procedimiento para la aprobación de la Ley especial de hidrocarburos deberá ser establecido por la propia Asamblea Legislativa Plurinacional. 


Concordancias

Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Plurinacional, descentralizado y con autonomías. / Artículo 2. Libre determinación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos. / Artículo 9. Fines y funciones esenciales del Estado. / Artículo 30. Derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos. / Artículo 269. Sobre la organización territorial del Estado boliviano. / Artículo 276. Las entidades territoriales autónomas tendrán igual rango constitucional y no estarán sometidas las unas a las otras. / Artículo 277. Autonomía departamental. / Artículo 280. La región podrá conformarse por varios municipios o provincias, sin trascender los límites departamentales. / Artículo 300. Competencias de la autonomía departamental. / Artículo 311. Aspectos de la economía plural. / Artículo 341. Sobre los recursos departamentales y su proveniencia. / Artículo 349. Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo del pueblo boliviano. / Artículo 365. Una entidad autárquica y de derecho pública será la responsable de regular, controlar, supervisar y fiscalizar las actividades de toda la cadena productiva del sector hidrocarburífero. / Artículo 367. Consumo interno de los hidrocarburos y exportación del excedente con la mayor cantidad de valor agregado.


Tratamiento en el Constitucionalismo Boliviano

Texto Constitucional 2009

 

Artículo 368

 

Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial.

 

Análisis

 

El debate sobre la distribución de la renta de los hidrocarburos data del primer quinquenio del siglo XXI, y tiene que ver con la demanda autonómica, llevada a cabo sobre todo por los departamentos productores de estos recursos. En este marco, la nueva organización territorial del Estado incluye autonomías departamentales, además de las autonomías regionales, municipales e indígena originario campesinas. Esta nueva organización territorial tiene como uno de sus principales cimientos materiales a la renta de los hidrocarburos.

 

Todos estos aspectos son nuevos, si bien ya existía en el anterior régimen normativo, las regalías a los departamentos, de los hidrocarburos, la querella por la distribución de los mismos se inserta con mayor ímpetu en los debates de la Asamblea Constituyente del año 2006. Por lo tanto, se afirma que el presente artículo no tiene antecedentes en el constitucionalismo boliviano.

Tratamiento en los archivos, actas y resoluciones del constituyente

Proyecto de Texto Constitucional ajustado en el H. Congreso Nacional, octubre 2008

 

Artículo 368

 

Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial.

 

Fuente: Ley Nº3942 de 21 de octubre de 2008.

 

Proyecto de Texto Constitucional Aprobado en Grande, en Detalle y en Revisión en Oruro, diciembre de 2007

 

Artículo 368

 

Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial.

 

Fuente: Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente (REPAC). Constitución Política del Estado. Aprobada en Grande, en Detalle y en Revisión.

 

Proyecto de Texto Constitucional Aprobado en Grande en Chuquisaca, noviembre de 2007

 

Artículo 366

 

Los departamentos productores de hidrocarburos, percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos, y el Tesoro General del Estado, obtendrán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial.

 

Fuente: Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente (REPAC). Constitución Política del Estado. Aprobada en Grande.

 

Informes de Comisión de la Asamblea Constituyente: Comisión 12 (Hidrocarburos)

 

Informe por mayoría

 

ARTÍCULO 5 – I.- Los departamentos productores de hidrocarburos, percibirán una regalía del once por ciento (11%) de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General de la Nación, tendrán participación en los porcentajes que serán fijados mediante Ley especial.

 

II.- Los recursos económicos que provengan de la aplicación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, a la producción de los hidrocarburos en todo el territorio nacional, y de las patentes por las áreas sujetas a contratos petroleros, se distribuirán y liquidarán de conformidad a lo previsto en una Ley especial.

 

III.- Distribuidos los recursos económicos percibidos por concepto de regalías, participaciones, impuestos y patentes, el Estado Boliviano deberá destinar un porcentaje de los excedentes de aquellos, para el fortalecimiento financiero, tecnológico y humano de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos y de la Empresa Boliviana de Industrialización de Hidrocarburos.

 

Fuente: Enciclopedia Histórica Documental del Proceso Constituyente Boliviano, Tomo III, Volumen 1, págs. 1471-1472.

 

Informe por minoría

 

Art. 8.-

I.- Se reconoce y consolida el derecho irrenunciable que tiene todo departamento donde se origina la producción, ha percibir una regalía departamental no inferior al once por ciento (11%) de la producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. Estos recursos serán administrados en su integridad por los gobiernos departamentales o prefecturas, según sea el caso y se les serán pagados de manera directa, asimismo sobre la producción nacional fiscalizada de hidrocarburos se garantiza una regalía nacional compensatoria del uno por ciento (1%) a favor de los departamentos de Beni (2/3) y pando (1/3) y una participación de no menor al (6%) en beneficio del tesoro general de la nación (TGN).

 

II.- Los criterios de valoración, porcentajes de distribución, forma per cápita y oportunidad de liquidación beneficiarios y destino de los recursos económicos resultantes del impuesto directo a los hidrocarburos (I.D.H.), que graban la producción de hidrocarburos en el territorio nacional, se normaran en una ley especial de la materia y sus disposiciones conexas reglamentarias complementarias. Debiendo asignarse estos recursos al tesoro general de la nación, prefecturas, gobiernos municipales y universidades.

 

Fuente: Enciclopedia Histórica Documental del Proceso Constituyente Boliviano, Tomo III, Volumen 1, págs. 1481-1482.

 

Propuesta de Texto Constitucional de las Organizaciones que conforman el Pacto de Unidad, mayo de 2007

 

Artículo 160

 

II. Las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos, afrodescendientes y las comunidades interculturales participan en forma directa, real y efectiva en la gestión, administración y toma de decisiones y en los beneficios provenientes del aprovechamiento de los recursos naturales, expresados en regalías y utilidades, en los territorios donde se encuentren estos recursos.

 

Fuente: Acta de Acuerdo de las Organizaciones del Pacto de Unidad, Constitución Política del Estado Boliviano.

 

Análisis

 

El Artículo 368 se consolida en el Proyecto de Texto Constitucional aprobado en Grande, en Chuquisaca. Esta redacción fue tomada, en su contenido, íntegramente del Informe por Mayoría de la Comisión 12 (Hidrocarburos), salvo por un cambio en la redacción, de Tesoro General de la Nación a Tesoro General del Estado.

 

En los informes de la Comisión 12 (Hidrocarburos) existían mayores especificaciones respecto a la distribución de las rentas generadas por los hidrocarburos. En el caso del Informe por Mayoría, además de la disposición que fue retomada para la redacción final del Artículo 368, establece que el destino de los ingresos por concepto del Impuesto Directo a los Hidrocarburos también debe ser fijado en la Ley especial. Por otra parte, en este informe existe un mandato que establece que los ingresos de los hidrocarburos también deben destinarse al fortalecimiento de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.

 

En el Informe por Minoría de esta comisión también se establece que los departamentos productores de hidrocarburos perciban el once por ciento de las regalías. No obstante, este informe no hace referencia a los departamentos no productores, sino únicamente a los departamentos de Beni y Pando, beneficiándolos con el uno por ciento de las regalías, retomando el mismo tenor que la Ley 3058 de Hidrocarburos de 18 de mayo de 2005. En este informe también se establece que el Tesoro General del Estado recibe un monto no menor al seis por ciento de las regalías. Por otra parte, este informe también establece cual debe ser el destino de la renta generada por el impuesto directo a los hidrocarburos, en beneficio de las demás entidades territoriales, y de la educación superior.

 

En la propuesta de texto constitucional de las organizaciones que conformaron el Pacto de Unidad no existen antecedentes directos a esta disposición. No obstante si se hace mención a las regalías de los recursos naturales. Esta mención, a diferencia de los Informes de la Comisión, y del texto final consolidado, favorece a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, y no así a los departamentos. Esta propuesta no fue tomada en cuenta para la elaboración del presente artículo.

Alcance de la reserva legal

El Artículo 368 presenta una reserva legal respecto a los porcentajes de la participación que obtendrán los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado. Esta ley debe velar porque la distribución de los beneficios generados por los hidrocarburos sean distribuidos equitativamente, sin favorecer más a una entidad territorial que a las demás.

 

Cabe señalar que, al tratarse de los recursos más rentables y estratégicos, la Constitución establece que la ley que establezca la distribución de los beneficios de los hidrocarburos sea una ley especial. Esto quiere decir que esta ley deberá será aprobada siguiendo un procedimiento distinto que el de las demás leyes. Este carácter especial tiene que ver con la importancia de los hidrocarburos, y con las querellas que se gestaron en torno a la distribución de la riqueza producida por los mismos.

Bibliografía

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Fernández, Roberto. 2009. Gas, petróleo e imperialismo en Bolivia. La Paz – Bolivia: Plural Editores-CESU UMSS.

 

Gandarillas, Marco; Gandarillas, Marwan; Rodríguez, Gustavo. 2008. Nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia. Barcelona – España: Icaria. Ç

 

Gargarella, Roberto. 1999. Las teorías de la justicia después de Rawls. Barcelona – España: Paidós Ibérica.

 

Gutiérrez, Raquel. 2008. Los ritmos del pachakuti. La Paz – Bolivia: Textos Rebeldes.

 

Schavelzon, Salvador. 2012. El nacimiento del Estado Plurinacional de Bolivia. La Paz Bolivia: Plural Editores – CEJIS. 

Webgrafía

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Documentos legales

Textos constitucionales de Bolivia 1826 – 2009.

 

Ley Nº3942 de 21 de octubre de 2008.

 

Ley 3058 de Hidrocarburos de 18 de mayo de 2005.

 

Decreto Supremo 28701 de 1 de mayo de 2006.

Archivos, actas y resoluciones

Acta de Acuerdo de las Organizaciones del Pacto de Unidad, Constitución Política Del Estado Boliviano de mayo de 2007.

 

Informes de la Comisión 12 (Hidrocarburos) de la Asamblea Constituyente.

 

Proyecto de Texto Constitucional ajustado en el H. Congreso Nacional, octubre de 2008, Ley 3942 de 21 de Octubre de 2008.

 

Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente (REPAC). Constitución Política del Estado. Aprobada en Grande de noviembre de 2007.

 

Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente (REPAC). Nueva Constitución Política del Estado. Versión Oficial, Aprobada en Grande, en Detalle y en Revisión de diciembre de 2007.


Fecha de su ultima actualización: 28/04/2013 04:56:04 p.m.

Centro de Estudios Constitucionales 2013